安徽省设区的市地方立法协同的思考与建构基于(2)

通过对上述184部安徽省设区的市出台的地方立法考察来看，主要呈现以下特征：一是在立法的内容上具有一定的地域特色。《立法法》赋予地方立法权的初衷在于，希望和要求各地结合自身经济社会发展实际，制定有针对性，能够体现地方特色的法律性文件，是否具有地方特色是考察和衡量地方立法质量水平的一个重要标准。通过考察来看，目前安徽省设区的市在立法制定中，基本能够做到立足地方特色实际。例如，作为新中国第一个铜工业基地，素有“中国古铜都，当代铜基地”美誉的铜陵市，工业遗产文化资源丰富，其于2018年实施的《铜陵市工业遗产保护与利用条例》，直指当地铜矿挖掘冶炼等工业遗产的保护问题，极具地方特色；黄山市出台的《黄山市徽州古建筑保护条例》《黄山市松材线虫病防治条例》《歙县徽州古城保护条例》《齐云山风景名胜区保护管理条例》等四部立法均针对当地自然人文遗产保护，彰显了地方特色。二是已初步建立了一些地方立法制度机制。立法工作质效的保障在于制度机制基础的夯实筑牢，通过笔者考察来看，目前部分地市已开展了有益的探索，如安庆市建立了立法新闻发布会制度，通过召开新闻发布会，对全社会开展地方立法的宣传、教育和解读；宣城市为提升地方立法的民主性，建立了基层立法联系点工作制度，广纳社情民意；淮北、亳州等市建立了立法专家顾问制度，以填补立法人才不足等问题。

通过上文分析不难看出，目前安徽省设区的市地方立法工作稳步推进，特别是黄山、铜陵、宿州等14个新获立法权的市已开始积极立法，有力推动了当地法治进程和经济社会发展。但毋庸讳言，虽从安徽省各设区的市单独立法考察来看，均体现出了一定的科学性，但从安徽省设区的市地方立法的整体和宏观考量，却呈现出“散乱性”“无序性”等特征，好似落地珍珠，缺乏“线”的串联。例如，安徽省各设区的市，特别是一些国家和省委省政府规划的如皖江城市带、皖南国际文化旅游示范区、合肥都市圈等所辖城市，在地域上相邻，在人文上相近，在经济社会发展中互补。从应然视角来看，“区域一体化中的不同地方立法主体为了保障区域协同发展的顺利、高效，在制定相关法律法规时应当进行协商与合作”[4]。这样做，有利于促进区域内经济社会持续健康发展，同时可较好地避免各设区的市之间发生冲突立法、割据立法和地方保护主义等负面情形。但从目前的实然考察来看，安徽省各设区的市缺乏立法协同思维，立法实践中仍处于一种割据的“各自为战”状态。

3 安徽省设区的市立法协同的方向与路径设计

目前，地处于东三省的辽宁、吉林和黑龙江，同位于首都经济圈的京津冀等部分地区已经进行了地方立法协作的有益探索和常识，并在实践中通过携手立法，有力推动了区域内各参与者经济社会持续健康发展，取得了较好的法律效果和社会效果。通过对安徽省情和省内区域发展现状的统筹考量分析，笔者认为安徽省设区的市立法协同应以如下三个区域为重点：

3.1 皖江城市带立法协同的方向与路径

皖江城市带下辖芜湖、马鞍山、安庆等9个设区的市，在安徽省域内所占土地面积过半，人口过半、国内生产总值过半，是安徽参与长三角区域发展，承接产业转移的重要开发区域，其经济社会发展的质量与效益将直接影响，甚至决定安徽在全国的省域竞争力。皖江城市带目前既有生态环保等需要共同应对的问题，亦有打造皖江产业链，增强各城市之间互补优势等需要携手合作的事项。但目前皖江城市带升级发展却面临着不少瓶颈和障碍，例如，在生态环保方面，“目前皖江城市带‘三废’产生量仍处于较高水平，且具有明显上升的趋势，这主要缘于皖江城市带尚未建立系统的跨行政区、跨部门、跨流域环境合作治理的有效制度安排，行政区的分割使得流域污染治理各自为政，各行其是，地区间协调非常困难”[5]，环境问题日益严峻。同时，在区域协调发展方面，“皖江城市带各地区经济城镇化与土地城镇化协调性指数的平均值差异较大，铜陵、合肥和马鞍山的均值较大，经济城镇化与土地城镇化协调性相对较好，宣城、滁州和巢湖的均值较小，经济城镇化与土地城镇化协调性相对较差[6]”，发展不均衡的问题矛盾较为突出。

综上可知，皖江城市带各辖区城市目前面临着皖江环境治理，城市之间发展不协调、不均衡等诸多问题和应当共同应对的事项。笔者建议，皖江各城市之间应紧紧围绕皖江这根“主线”开展立法协同。理由在于，皖江城市带发展规划的形成和出台源起于皖江，皖江是城市带的“灵魂”，将辖区内各城市串起。因此，应以皖江城市带各城市面临的共同的、迫切需要解决的问题入手，按照先易后难和先急后缓的原则开展立法协同。具体而言，笔者认为应以皖江流域的水环境污染治理为突破口，这个命题最易引发城市带各设区的市的“共鸣”，矛盾与阻力相对较小，易于达成立法协同的共识。同时建议，如皖江流域水环境污染治理立法协同进展顺利，可将此作为突破和基础，后续应陆续开展产业发展、城镇化建设等方面的立法协同。

文章来源：《安徽农学通报》 网址: http://www.ahnxtbzz.cn/qikandaodu/2021/0226/546.html